Orientação Jurídica n.º 072/2025

Referência: Projeto de Lei n.º 047/2025

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado à Procuradoria Jurídica desta Casa, para emissão de Orientação Jurídica, o Projeto de Lei Ordinária n.º 047/2025, de autoria do Executivo Municipal, protocolado em 27/05/2025, com leitura realizada em sessão ordinária de 02/06/2025, objetivando alterar o Anexo IV, “F-1”, da Lei Municipal (LDO) nº 4.347/2024.

Na justificativa afirma a necessidade de inclusão de quatro vagas de Fiscal de Vigilância em Saúde no planejamento de despesa de pessoal do Executivo.

É o breve relato dos fatos. Passa-se a fundamentar:

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Competência e Iniciativa

O projeto versa sobre alteração na Lei n.º 4.347/2024 – Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO exercício 2025, que estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte, bem como orienta a elaboração do respectivo orçamento.

Desta forma, conforme redação do art. 1º do referido Projeto de Lei Ordinária, ora em análise, a finalidade é alterar o Anexo IV, “F-1”, no que tange o planejamento de despesa com pessoal para o exercício 2025, especialmente quanto à previsão de criação de vagas no Executivo no cargo de Fiscal de Vigilância em Saúde, de forma a sintonizar a lei de diretrizes orçamentárias as alterações propostas no Projeto de Lei correspondente.

Nessa linha, temos o conteúdo do art. 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado e prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no art. 30 da CF/88, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

(...)

Assim, no que diz respeito à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto objetiva alterar o Anexo IV, “f-1” da LDO – exercício 2025, especificamente quanto às alterações necessárias no planejamento das despesas com pessoal, tendo em vista a inclusão de quatro vagas de Fiscal de Vigilância em Saúde.

Outrossim, em relação ao tema, aqui debatido, temos que pertence ao Poder Executivo Municipal a competência privativa para iniciar o processo, nos termos da Constituição Federal, art. 165, I, § 2.º, senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Desta forma, para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual quanto à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição do Rio Grande do Sul, conforme preveem o artigo 125, § 2.º, da Carta Maior e o artigo 95, XII, alínea “d”, da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul. Apenas, excepcionalmente, o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, quando se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o art. 60 da Constituição Estadual:

Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, as regras previstas na Lei Orgânica Municipal reproduzem as hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Prefeito, nos seguintes termos:

Art. 35 Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito:

I – legislar sobre todas as matérias atribuídas ao Município pelas |Constituições da União e do Estado e por esta lei orgânica:

II – votar:

(...)

b) As Diretrizes Orçamentárias;

Art. 60 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII – enviar à Câmara Municipal as propostas orçamentárias nos prazos previstos em lei;

Art. 89 As leis de iniciativa do Poder Executivo municipal estabelecerão:

(...)

II – as Diretrizes Orçamentárias;

(...)

§ 2.º A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

(...)

§ 4.º Os planos e programas serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Poder legislativo Municipal. (...)”

Portanto, a proposição está adequada sob os aspectos da competência legislativa e da iniciativa, estando também apropriada a espécie normativa adotada para alterar os cargos, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, com base nos termos do art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, aplicado por simetria.

2.2 Da constitucionalidade e legalidade

A Constituição Federal determina à União, Estados e Municípios, a elaboração de planos plurianuais, constituído de diretrizes gerais, conjunto de objetivos e metas da área pública para investimentos e para programas de duração continuada, e diretrizes orçamentárias, metas e prioridades da área pública para orientar a formação dos orçamentos anuais, objetivando maior integração entre o planejamento de longo prazo e a elaboração e execução dos orçamentos anuais.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é, portanto, uma lei que orienta a elaboração do orçamento anual, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública, bem como um instrumento estabelecido na Constituição Federal para fazer a ligação entre o PPA e LOA, estabelecendo parâmetros necessários à alocação de recursos no orçamento anual, de forma a viabilizar o planejamento definido através de Programas, projetos e atividades constantes do PPA.

A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I Carta Magna e a sua abrangência no §2.º do mesmo artigo que dispõe:

Art. 165

(...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Neste contexto, os gestores também devem atender a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que determina as condutas para os administradores públicos. Com estas regras, os governantes, sejam eles da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios terão que obedecer, sob pena de sanções, aos princípios do equilíbrio das contas públicas, de gestão orçamentária e financeira responsável, eficiente e eficaz, sobretudo, transparente.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, assim dispõe:

Art. 4.º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

Na Constituição Estadual, a exigência da LDO está prevista no art. 149, ex positis:

Art. 149. A receita e a despesa públicas obedecerão às seguintes leis, de iniciativa do Poder Executivo: (Vide Lei Complementar n.º 10.336/94)

I - do plano plurianual;

II - de diretrizes orçamentárias;

III - dos orçamentos anuais.

No caso pontual, a despesa com pessoal, bem como a concessão de qualquer aumento de remuneração, a criação, de cargos, empregos e funções ou alteração da estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, deverá ter autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, conforme previsão constitucional.

Assim, percebe-se que a matéria proposta no projeto de lei supra, exige a previsão na LDO de 2025 e com a proposição ora em análise, pretende o gestor público alterar o Anexo IV, “f-1”, da LDO, no que tange a despesa com pessoal.

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a alteração, extinção e criação de cargos e quantitativos de vagas correspondentes, bem como reajustes de vencimentos ou remuneração deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1.º, da Constituição Federal /88 e nos artigos 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Desta forma, temos que a fase de proposição legislativa é regulada especificamente pelo art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto a fase executiva do ato se subordina ao disposto no art. 16 do referido diploma legal. E, assim a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a geração de despesa deve atender aos artigos 16 e 17. Cada artigo, no entanto, trata de características específicas da geração de despesa ou assunção de obrigação como o rito de execução e o tipo de despesa.

Consequentemente, como a proposição veicula uma despesa obrigatória de caráter continuado, por possuir período de execução superior a dois anos - existe a necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, nesta fase de tramitação legislativa, para que as comissões permanentes possam apurar se a alteração proposta está em consonância com as peças orçamentárias (art. 169, § 1.º, da CF/88) e com os limites de despesa com pessoal (arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).

Registra-se, desde já, que há viabilidade jurídica das propostas legislativas, uma vez atendidas as condições de apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro individuais (art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal), que comprovam a sua compatibilidade com as peças orçamentárias e com os limites de despesa com pessoal, ou seja, à demonstração do cumprimento dos requisitos previstos no art. 169, § 1.º, da Constituição Federal/88 e nos arts. 15, 17, 19, 20 e 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, por meio de estimativa de impacto orçamentário-financeiro específico.

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, conclui-se que o Projeto de Lei Ordinária n.º 047/2025 atende as normas legais impostas, estando presentes a competência e iniciativa para deflagrar o processo legislativo.

Por todos os fundamentos acima apresentados, esta Procuradoria exara Orientação jurídica favorável à sua tramitação.

Destarte, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, Comissão de Orçamento, Finanças e Contas Públicas e, por fim, à Comissão de Infraestrutura, Turismo, Desenvolvimento e Bem Estar Social, para emissão dos Pareceres, seguindo aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado/RS, 03 de junho de 2025.

Endi de Farias Betin

Procuradora-Geral

OAB/RS 102.885