Orientação Jurídica n.º 075/2025

Referência: Projeto de Lei n.º 049/2025

Autoria: Executivo Municipal

I – RELATÓRIO

Foi encaminhado à Procuradoria Jurídica desta Casa, para emissão de Orientação Jurídica, o Projeto de Lei Ordinária n.º 049/2025, de autoria do Executivo Municipal, protocolado em 27/05/2025, com leitura realizada em sessão ordinária de 02/06/2025, objetivando autorizar o ingresso do município de Gramado no Consórcio de Inovação na Gestão Pública – Ciga. A proposição busca formalizar a participação do município, nos termos do Contrato de Consórcio Público, visando a modernização da gestão pública por meio de soluções em tecnologia da informação.

O Projeto de Lei propõe autorizar o Poder Executivo a ingressar no Consórcio de Inovação na Gestão Pública (Ciga), um consórcio público que visa modernizar e tornar mais eficiente a administração municipal por meio de soluções em tecnologia da informação. A adesão, que requer aprovação da Câmara de Vereadores, não implica custos iniciais, sendo os serviços pagos apenas quando contratados. O Ciga oferece sistemas como gestão tributária, obras, processos eletrônicos e tramitação legislativa, promovendo economia, padronização e inclusão digital entre os municípios consorciados.

Acompanha minuta de contrato de consórcio público e os municípios consorciados.

É o breve relato dos fatos. Passa-se a fundamentar:

II – DA ANÁLISE JURÍDICA

2.1 Da Competência e Iniciativa

O projeto versa sobre autorização legislativa para autorizar o ingresso do município de Gramado no Consórcio de Inovação na Gestão Pública – CIGA.

Quanto à competência para legislar a matéria, a Lei orgânica assim estabelece:

“Art. 6º Compete ao Município no exercício de sua autonomia:

I – organizar-se administrativamente, observadas as legislações federal e estadual;

II – elaborar suas leis, expedir seus decretos e atos relativos aos assuntos de seu peculiar interesse;

III – administrar seus bens, adquiri-los e aliená-los, aceitar doações, legados, heranças e dispor de sua aplicação;

(…)

XXIV – legislar sobre assuntos de interesse local;”

“Art. 60. Compete privativamente ao Prefeito:

(…)

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal na forma da lei;’”

A espécie legislativa é a correta e a iniciativa foi adequada, pois versa sobre a organização dos serviços públicos, cuja competência para deflagrar o processo legislativo está reservada ao Chefe do Poder Executivo, como previsto na Lei Orgânica do Município.

Assim, o presente PL encontra-se em conformidade com as normas legais vigentes, por ser de competência do Executivo Municipal normatização sobre a participação em consórcio público regional, NÃO se registrando, desta forma, qualquer vício de origem na presente propositura, nos termos do art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, aplicado por simetria, in verbis:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(...)

II - disponham sobre:

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios;

2.2 Da constitucionalidade e legalidade

Introduzidos pela Emenda Constitucional 19, em 1998, que alterou o art. 241 da Constituição Federal, os Consórcios Públicos foram trazidos ao texto constitucional, ex positis: “Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A formação de um consórcio público pode ser compreendida em três etapas distintas: inicialmente, ocorre a celebração de um protocolo de intenções, seguida da ratificação de seus termos por meio de lei específica de cada ente federativo interessado em compor o consórcio; em seguida, celebra-se o contrato consorcial propriamente dito; por fim, dá-se a aquisição da personalidade jurídica, seja ela de direito público ou privado, conforme interpretação dos artigos 3º a 6º da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005.

Quanto às alterações contratuais, a referida legislação estabelece o seguinte: “Art. 12-A. A modificação do contrato de consórcio público exige a aprovação, por instrumento específico, da assembleia geral, sendo necessária também sua ratificação por lei da maioria dos entes consorciados.”

De forma complementar, para melhor compreensão sobre o objeto da proposição, extraímos mais uma pesquisa sobre o conceito de consórcio público, qual seja: “Consórcio público é uma autarquia ou uma pessoa jurídica de direito privado constituída por meio de um contrato firmado entre entes da Federação, com vistas à gestão associada de serviços públicos, conforme autorizado pelo Texto Constitucional (CF, art. 241).”

Dessa forma, entende-se que os consórcios públicos constituem parcerias firmadas entre dois ou mais entes federativos, com o objetivo de atender interesses comuns em diferentes áreas. Essas associações surgem como resposta à necessidade da Administração Pública de se modernizar e de dar conta de suas demandas crescentes.

No contexto do fortalecimento dos governos locais, os consórcios representam um modelo de cooperação intergovernamental, podendo ocorrer de forma horizontal — entre entes da mesma esfera de governo — ou vertical — entre entes de diferentes níveis. Essa flexibilidade permite a articulação de diversas composições, baseando-se na autonomia dos entes federados, essencial para que essa cooperação seja efetiva. Trata-se, portanto, de uma relação de colaboração, e não de subordinação dos municípios a programas federais ou a outros municípios de maior porte.

Com isso, os consórcios públicos se configuram como um importante avanço para a gestão local e regional. Eles se apresentam como soluções viáveis diante das limitações financeiras e de pessoal enfrentadas por muitos municípios, além de proporcionarem mecanismos eficazes para resolver problemas comuns e implementar ações conjuntas. A atuação consorciada permite tanto o fortalecimento da capacitação técnica e de recursos humanos quanto a formulação de uma agenda compartilhada para o desenvolvimento de políticas públicas regionais, com planejamento integrado e articulação de esforços junto às esferas estadual e federal.

Portanto, a relevância dos consórcios públicos para a Administração Pública é inegável, constituindo-se em alternativa eficaz para o fortalecimento e a integração dos governos locais. Fundamentam-se na cooperação mútua, com foco na execução de atividades públicas de forma mais eficiente, ágil, transparente e econômica.

Superadas as questões conceituais sobre os consórcios públicos e suas principais vantagens para os municípios, é importante destacar que, com a promulgação da Lei nº 11.107/2005, essas entidades passaram a contar com personalidade jurídica própria, o que facilitou significativamente sua operacionalização e o alcance de seus objetivos.

No que respeita aos aspectos materiais da proposição, estão vinculados ao que dispõe o Contrato de Consórcio Público, de onde extrai-se:

Art. 2.º. O Ciga é constituído pelos municípios subscritos no Anexo I e demais municípios do território nacional, cuja representação se dará através do Prefeito Municipal. (Redação dada pela Emenda ao Contrato de Consórcio Público n.º 03, de 2014)

[…]

§4.º. O consorciamento de município designado como possível integrante do consórcio se dará mediante lei municipal que autorize seu ingresso no consórcio e homologação da Assembleia Geral do Ciga.

[…]

Art. 37. O ingresso de novos consorciados será submetido à apreciação da Assembleia Geral e deverá atender ao disposto no § 4º do art. 2º deste Contrato de Consórcio. (Redação dada pela Emenda ao Contrato de Consórcio Público n.º 05, de 2017)

O ingresso no CIGA viabilizará ao Município de Gramado acesso à tecnologia da informação para melhoria da sua gestão pública, tendo acesso à ferramentas tecnológicas, como serviços de relatórios, gestão tributária, gestão obras, processos eletrônicos, entre outros.

Assim, observa-se que o projeto de lei se limita a autorizar a participação do Município no referido consórcio,, sem indicar o impacto orçamentário imediato ou futuro decorrente dessa adesão. Tampouco especifica se os investimentos necessários decorrerão de recursos próprios ou de transferências de outras esferas de governo. Assim, caso haja necessidade de aporte financeiro por parte do Município, será imprescindível o envio de novo Projeto de Lei, com previsão expressa na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), além da estimativa de impacto orçamentário, conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Dessa maneira, sob a ótica de que se trata apenas de uma autorização para que o Município integre um Consórcio de Inovação na Gestão Público - CIGA, e considerando todos os pontos abordados, não se identificam vícios formais nem afronta a normas ou princípios constitucionais. A proposta encontra-se em conformidade com o disposto no artigo 241, caput, da Constituição Federal, bem como com a legislação infraconstitucional pertinente.

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, no aspecto jurídico, em observância aos princípios constitucionais vigentes, conclui-se que o Projeto de Lei Ordinária n.º 049/2025 atende as normas legais impostas, estando presentes a competência e iniciativa para deflagrar o processo legislativo.

Por todos os fundamentos acima apresentados, esta Procuradoria exara Orientação jurídica favorável à sua tramitação.

Destarte, encaminha-se a Comissão de Legislação e Redação Final, na sequência para Comissão de Infraestrutura, Turismo, Desenvolvimento e Bem Estar Social, para emissão dos Pareceres, seguindo aos nobres edis para análise de mérito, em Plenário, no que couber.

É o parecer que submeto à consideração.

Gramado/RS, 03 de junho de 2025.

Endi de Farias Betin

Procuradora-Geral

OAB/RS 102.885